专家视点 《方剑强处长：城市地下市政基础设施普查的实施模式》
开展城市地下市政基础设施普查是加强城市地下市政基础设施规划建设管理的基础性工作，有助于及时发现并消除地下市政基础设施存在的安全隐患，也有利于城市地下空间的节约利用。当前经济快速发展，对地下空间资源的需求极为迫切，同时城市的安全运行保障需求进一步提高，也使得开展城市地下市政基础设施普查及日常动态更新工作迫在眉睫。下文我以浙江省为例，谈谈城市地下市政基础设施普查的实施模式。
确定普查范围
奠定工作基础
2020年12月底，经国务院同意，《关于加强城市地下市政基础设施建设的指导意见》（建城〔2020〕111号)印发，要求在2023年底前基本完成城市地下市政基础设施普查，摸清底数，掌握存在的风险隐患点并限期消除，地级及以上城市建立和完善综合管理信息平台。到2025年底前，基本实现综合管理信息平台全覆盖，健全建设协调机制，提高建设效率，降低安全隐患及安全事故，提升城市安全韧性。
地下管线普查
为贯彻落实国务院精神，浙江省高度重视该文件，确定由浙江省自然资源厅组织开展城市地下市政基础设施普查工作，普查的目标是：查清全省城市地下市政基础设施的基本情况，即查清城市地下市政基础设施的种类、数量、位置、属性及分布情况，建成地下市政基础设施普查数据库；绘制城市地下市政基础设施“一张图”，形成全省地下市政基础设施“一张图”；建立城市地下市政基础设施数据的动态更新与监测机制，及时、准确地掌握城市地下市政基础设施现状及变化情况，为国土空间规划、建设、管理、更新等提供智能化信息服务。
普查范围为各市、县（市、区）确定的城市建成区内快速路、主干路、次干路、支路、通道等市政道路及街巷和公园、广场等其他公共区域，以及跨县级以上行政区域铺设的主干管线范围，穿越普查区或在普查区外的地下主干管线范围。各市、县（市、区）可根据工作实际需要，逐步开展机关、企业事业单位、住宅小区、其他居民区等内部地下设施普查。
普查对象主要包括普查区内地下管线及附属设施（窨井盖等）、地下通道、地下公共停车场、人防工程、废弃工程及地下城镇污水与生活垃圾处理设施以及穿越普查区或在普查区外的地铁、地下主干管线等（输电、通信、输油、输气、供水、原水）,地上地下一体化普查,以保持其联通性和连续性。
普查的主要内容是地下市政基础设施的空间信息、管理信息和技术信息，包括设施位置、结构外轮廓特征、几何形状等空间信息；设施名称、主管部门、运营（权属）单位、建设年代等管理信息；以及设施的敷设方式、覆土深度、施工方式等技术信息。
2014年，国务院办公厅下发了《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号），浙江省据此开展了一轮城市地下管线普查工作，完成了地下管网普查约23万千米，大部分成果通过浙江省测绘产品质量监督检验站验收。各地市以普查成果为基础数据，建立了地下管线空间数据库，大部分市、县建设了地下管线信息系统（综合管线信息系统），为本轮普查工作奠定了部分工作基础。但也存在一些问题，主要有：
01
多头管理，缺乏统筹监管
各地城市地下市政基础设施管理普遍存在多头管理情况。资规、住建、城管、交通、人防等部门根据职能，仅对规划、建设、监管和执法进行单一环节管理。管线权属单位根据业务需求各自管理单种类型的地下设施，缺乏横向统筹、纵向贯通的监管体制机制，数据汇交共享动态更新机制不够健全，安全隐患责任主体不清。
02
底数不清，质量参差不齐
2014年至2016年开展的综合管线数据普查，成果主要覆盖建成区6米以上市政道路的管线数据，且基本未进行更新测绘。2018年以来实施了零直排区和老旧小区改造建设，新增大量排水管线测绘成果，数据在乡镇街道政府部门，未汇总整合。
03
标准不一，数据整合较难
城市地下市政基础设施资料分散在城建、规划、城管、档案馆以及区、镇、街道政府，因采用标准不同，质量关注点不同，由业主进行专项验收为主，较少通过质检站验收。未建立统一的全省城市地下管线管理信息系统，地下管线标准建设不到位，各权属单位管线数据标准与综合管线信息系统数据要求不统一，在数据结构格式、分层标准、符号图式、坐标系统等方面存在较大差异，增加了系统资源整合的难度。
04
保密要求高，数据共享应用难
由于大部分城市地下市政基础设施普查数据涉及机密，数据保密安全性要求较高，导致数据难以实现联网共享。
05
动态更新差，普查成果绩效不佳
当前对管线权属部门没有数据汇交硬性要求。新建项目缺乏严格规划核实验收制度。管线工程建设管理漏洞多，未批先建、偷建乱建的现象普遍，管线工程建设时未进行统一标准的竣工测量，审批部门在管线审批后没有实行管线统一监管的抓手等问题不一而足。
解决潜在问题
完善数据建库
在资料收集和已有成果分析的基础上，使用检定合格的测绘和探测仪器，分单元开展外业调查、探查、测绘工作，有关要求按照现行国家及省级标准规范执行。收集后的普查成果经测绘质量检验检测机构检验合格后，即可开展数据建库工作，有关要求按照现行国家及省级标准规范执行。
有条件的市、县（市、区）可以开展地上地下三维立体一体化建库。在此过程中，自然资源主管部门需要负责对本辖区的普查质量工作进行监督管理，建立普查质量管理监督机制，联合建设主管部门及时组织各设施权属单位或管理单位进行普查成果审核确认，并牵头组织普查成果验收工作，验收时须选取一定数量的设施进行开挖验证。
而普查项目承担单位则要加强普查事前、事中、事后全过程质量管理，重点监控普查中的技术方法、关键节点和薄弱环节，严格执行普查成果质量“两级检查”制度，严格执行国家、省普查技术规程和质量检查规范，确保普查成果质量合格率达到100%，普查成果质量优良品达80%以上。
普查过程中的安全问题也需要提防。全程都应坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的安全方针，以人为本，科学制定安全操作规程和各类安全应急预案，明确安全责任主体和安全保障任务，全员签订安全生产责任书。要建立日常巡检制度，确保安全防护设施配备齐全、操作规范严谨；要落实好安全教育和培训工作，有效防范遏止安全生产事故发生。同时，城市地下市政基础设施普查工作时间跨度长，要持续抓好常态化新冠肺炎疫情防控工作，做到严格遵守疫情防控工作纪律，确保零感染。
明晰普查分工
厘清工作要求
城市地下市政基础设施普查工作分为省-市-县-地方四个层级，明确各级职责，做好层级之间的互联互通。
01
省级自然资源部门
负责城市地下市政基础设施普查工作的顶层设计，编制实施方案、技术规程、建库标准等技术性文件，组织开展普查技术培训。指导和监督各地开展普查工作，加强质量检查工作，指导做好普查成果的汇总、共享、使用，并将各地普查工作纳入年度工作考核，负责全省普查总体验收工作。
02
市级自然资源主管部门
负责本辖区城市地下市政基础设施普查工作的技术设计，组织开展普查技术培训。指导和监督县级自然资源部门开展普查工作，组织符合资质要求的单位实施普查工作，按省厅计划要求开展普查、建库和成果汇交工作，加强质量检查工作。负责全市普查总体验收工作。及时为市政基础设施的规划、建设、管理、更新工作提供普查成果。
03
县级自然资源主管部门
负责本辖区城市地下市政基础设施普查工作的技术设计，组织开展普查技术培训。组织符合资质要求的单位实施普查工作，按省厅和市局计划要求开展普查、建库和成果汇交工作，加强普查成果质量检查工作。指导和监督普查项目承担单位实施普查工作。负责本辖区普查验收工作。及时为市政基础设施的规划、建设、管理、更新工作提供普查成果。
04
各地下市政基础设施权属（管理）单位
各地下市政基础设施权属（管理）单位要按照普查技术规程，对所属地下市政基础设施的电子和纸质数据及相关数据等资料进行整理，汇交到自然资源主管部门；普查完成后，对普查成果中的所属地下市政基础设施信息进行审核确认。
与此同时需要明确的工作要求是，在城市地下市政基础设施普查工作中要强化组织领导，各地要切实担负起本次普查工作的主体责任，明确相关部门职责，建立工作协调机制，做好要素保障，制定普查实施方案，如期完成各阶段普查工作任务。
其次是要建立更新机制。本次普查成果验收完成后，各地要立即建立常态化的城市地下市政基础设施信息动态更新机制，全面、准确掌握辖区内的城市地下市政基础设施现状及变化情况，提高普查成果数据的现势性，促进普查成果数据的共享应用。
城市地下市政基础设施是城市运行的地下生命线，事关城市的安全运行、健康运行和高质量发展等目标诸多城市管理工作。扎实推进城市地下市政基础设施普查工作，及时做好城市地下市政基础设施数据动态更新，为地下空间的管理开发应用夯实空间数据基础。
END
