【6400亿谁出？】年内2万公里城燃管网更新，活谁干？
去年湖北十堰燃气爆炸事故，引发各地加紧对燃气管网排查整治的行动。今年以来，政策层面不管是出于扩大有效投资还是力排安全隐患，城市燃气管网的更新改造在诸多场合被频频提及。
2022年政府工作报告中提出，要积极扩大有效投资，政府投资更多向民生项目倾斜，中央预算内投资安排6400亿元，其中即包括要“加快城市燃气管道等管网更新改造”。
2月24日，住建部部长王蒙徽在推进燃气等城市管道老化更新改造重大工程方面，提出了2022年力争开工改造存在安全隐患的燃气管道约2万公里的目标。
在王蒙徽看来，中国城市发展已经进入了城市更新的重要时期，由过去大规模的增量建设向存量的提质改造和增量的结构调整并重转变，从“有没有”向“好不好”转变，内需潜力巨大。早期建设的这些城市基础设施已经开始老化，另一方面安全隐患也逐渐显现，迫切需要更新改造。
燃气安全的风险日益凸显。1月20日，应急管理部安全协调司司长苏洁在新闻发布会上表示，全国城镇燃气使用规模增长迅猛，用气人口已经超过6.67亿人，全国城镇燃气使用普及率已经达到97.87%。
燃气的广泛使用带来便利，有关其安全风险亦被上述会议提出，包括燃气管道泄漏，常年腐蚀导致爆炸、施工第三方破坏、使用不当等问题，而导致燃气事故的一个重要原因即是燃气管道老化老旧。
在应急管理部此前发布的“2021年发生的9起较大及以上燃气事故”中，由管道老化腐蚀原因导致的事故占比最高。根据应急管理部的初步统计，现在全国已经有近10万公里管道出现不同程度老化，加之当时建设标准比较低，日常维护、保养、更新不及时，目前这方面风险挑战非常大。
10万公里存量，年内2万公里力争完成，综合各方的表述，燃气管网更新迫在眉睫。但钱谁出、活谁干？燃气管网的建设和更新模式有何差异？亦成为城市燃气行业最关注的问题。
中建政研集团政府服务中心项目总监孙佳欣对经济观察报记者表示：“现阶段正处于改造的高峰期，2022年要改造燃气管道约2万公里，改造费用巨大，对燃气管网经营企业或平台公司造成很大的资金负担，财政补贴金额也未可知。因此，解决燃气改造的资金问题是目前的重中之重。”
城燃“喜忧参半”
对于行业而言，城市燃气管网更新是一个动态的过程，也并非新鲜事，在此之前各家企业的重视程度不一，整体情况良莠不齐。
邱亭供职于一家非国有城市燃气运营商已经超过十年。她所在的企业着手燃气管网的改造工作比较早，现在基本上都已改造完成。在邱亭提供给经济观察报记者的集团工程类报告中可以看到，铸铁管改造小组的成立时间在2003年。这与城市燃气的发展历史基本吻合。
中国城市燃气事业始于1862年在上海成立的第一个城市煤气公司，至今已有近160年历史。最初仅有上海、大连、抚顺、哈尔滨等9个城市建有煤气设施。随着国家经济社会的发展，城市燃气事业也得到了快速发展，1978年全国有55个城市建有煤气设施。
上世纪80年代前后，中国大规模建设发展人工煤气，2000年以后大力发展天然气。早年间的管道材质主要是钢管、铸铁管，随着天然气的快速推广，PE管大规模应用于天然气输送，中低压埋地管道主要使用PE管，目前约占管线总长度的70%。
孙佳欣对经济观察报表示，对于钢制管道，在管道投产的初期，设计、管材等方面的问题会暴露出来，事故率比较高；随着时间的推移，工程不断完善和调整，事故率逐渐下降至较低水平，这一阶段持续的时间通常为半年至两年；之后进入平稳期，事故率平稳保持在低水平，一般可维持20年左右；随后管道进入老龄期，事故率又呈上升态势。目前，很多管线的服役时间已超15年，进入事故高发阶段，管道老化引发的问题亟待解决。
根据邱亭提供的资料，她所在的企业将灰口铸铁管全部更换为具有良好机械性能及耐腐蚀性能的防腐钢管和PE管，并对材质、埋深、间距等不符合现行标准要求的老旧管道或已经出现隐患的管道及时进行改造，累计改造灰口铸铁管近5000公里。同时也对于球墨铸铁管、无阴保的钢管、埋地镀锌管、钢骨架PE管等不适宜天然气运行或是存在运行风险的管道进行了改造，截至2021年5月，累计改造约730公里。
这意味着燃气管网的改造至少对于邱亭所在的企业而言不是新鲜事，“其实看企业注重什么，我们注重安全，所以在收购项目之后首先进行地下管网改造，这些投资都在前期。”
但并不是所有的城燃企业都有这样的意识和家底。从城燃行业发展的大背景来看，自2017年国家启动新一轮油气体制改革以来，国家发改委陆续出台了针对城燃公司配气价格按照“准许收益率不超过7%”、燃气工程安装费“毛利不高于10%”的价格监管政策。
城市燃气的业务相比国家管网长输管道业务而言更为复杂，因为后者的下游用户数量有限且较为专业。而城市燃气企业连结千家万户，用户的安全意识普遍有限，因而城市燃气的终端运营成本实际更高，但政策层面对跨省长输管线的收益率为8%。
这是一个规模效应颇为明显的行业，大中城市燃气公司效益同县城的燃气公司差异很大，同样的7%和10%的标准，对于大中型公司或许只意味着利润变薄，而对于很多中小规模燃气企业来说可能就是“生死攸关”，它们由此对于“看不见”的安全投入可能会存有侥幸心理，埋下一定的安全隐患。“地下管网改造在我理解是在燃气公司的权责范围之内，但这是一笔非常大的投资，为确保燃气公司能平稳运营并且有资金进行基础设施改造，需要理顺气价，不然很多燃气企业后续可能难以为继，不能只强调责任而忽视企业良性运营。”邱亭表示，城市燃气公司和公用事业范畴内的其他企业不太一样，大大小小几千家，很多是民营企业，如果不整合，让私人老板来投资，概率不大，因为燃气管网改造的花费对于这些企业而言可以说是一笔巨资，保守估计1公里100万的成本。“现在上游气价那么高，运营成本也高，哪里能赚钱？”
邱亭对于政策催动下的行业现状感到“喜忧参半”：“基础设施改造不知道是否能够有所补贴，对于已经改造完成的企业，是否也会有补偿奖励的机制，如果单纯需要企业去承担改造费用，公司的压力也不大，因为前期已经投入很多。忧的是，如果现阶段过于强调新能源作用，是否就会忽视传统能源对社会能源保障所起到的重大的作用，而城燃企业感受到的源自新能源的竞争也来势汹汹。”
老问题与新问题
根据国务院安委办2021年11月发布的《全国城镇燃气安全专项整治工作方案》，各地区要组织对燃气场站设施、燃气管道等进行普查建档，全面掌握建设年代、产权归属、管道材质、安全状况等资料，并对2000年前建设的燃气管道设施进行全方位安全评估，提出燃气管道更新改造工作清单及实施计划，纳入年度重点项目统筹推进。
金永祥是北京大岳咨询公司董事长，大岳咨询长期从事基础设施咨询业务，近来正在帮助某地政府选择几家燃气服务企业，以对当地未开通燃气供应的区域进行业务拓展。
从整体情况看，这是一个公共服务均等化的过程和燃气设施改造升级的过程。老旧的管网需要改造，燃气管网没有覆盖的区域需要建设新的管网，燃气设施的数字化即涉及存量设施也涉及新建设施，新建燃气设施的数字化将一步到位。
在与客户沟通后，金永祥发现相比10多年前的燃气管道建设业务，这一领域已经发生了很多新变化，比如对城市燃气管网改造加装智能化设备，“传统管网运行状态的监测靠人盯，改造后将依靠人工智能等智能化技术，燃气安全会更有保障，设施运行会更加经济合理”。
金永祥对经济观察报记者表示，由于历史原因，一个城市有多个燃气公司和燃气管网的现象还很多，每家燃气企业都有自己的管网，相互之间不是互联互通的。“燃气管网分割的现象，直接后果是管理水平和技术水平参差不齐，个别企业使用不合格设备的情况也是存在的，而城市燃气管网的安全是第一位的，建设时需要统一标准，因此联网非常重要。”
而前几年的“煤改气”也促成了城燃行业的“圈地潮”。随着体制的转变，规模较小的城燃公司被吞并，但相应的安全问题并没有随之提升，如若存在一些企业，对于其下属企业的考核将经济效益置于首位，那么对于其旗下的很多中小燃气企业，在支出项上就有可能“能省则省”。安全管理需要常年累月地投入，如果相关投入本就不足，即便有挂在墙上的制度，却不能实际落地，这部分企业发生事故的概率自然就高。
在近年国家对城燃行业盈利水平持续“强监管”的背景下，部分城燃公司盈利能力下降，安全投入不足。城燃隶属于市政公用事业的范畴，由规模不等的数量庞大的企业构成。从企业经营的角度看，首先要有稳定的盈利，才可能有稳定的安全管理投入；其次，每笔投入都要核算其产出。而在安全方面的投入不会带来任何直接经济效益，“不出事”是安全投最直接的产出。因而不同的燃气公司在安全方面的投入就会有所差别。
但行业需要一边发展一边修正：城市发展早期车辆没那么多，路面承压不高，铸铁管危险性低，现在则不然。“但并不是所有的公司都会选择更换，因为投入非常大，造价或许比新建管道还贵。”一位行业观察人士曾对经济观察报记者表示。
原来没有GIS技术，其实想搞清楚地下管网的分布是很困难的，随着数字化技术应用，才能做到相对精确的定位。因此也不能过于苛责城燃公司的权与责。“个别企业的不负责任导致大家对整个行业的质疑，现在行业整体环境就是雪上加霜。”邱亭表示。
如何撬动资金
燃气管网改造一般是由住建部门统筹，传统的更新改造主体是燃气管网经营企业或是地方政府的平台公司。为了提升供气能力、保障管网安全，大多数燃气管网经营企业都会在每年的资本开支中预留部分资金用于管网改造，特别在近几年部分燃气管网进入升级改造高峰期的情况下，国内主要管道燃气经营企业都主动对其运营管理的燃气管网进行安全排查和升级改造。
孙佳欣认为，城燃企业不必过于担忧。虽然此次中央预算内投资安排的6400亿资金将有多少用于燃气管网改造尚未明确，但从大方向上看，国家已经明确表明不会让管道燃气经营企业在燃气管网升级改造中“一个人战斗”。“不过改造的重难点犹存。一是改造的施工困难性，在改造过程中会涉及外包施工、停复气作业等一系列工作，如何保证作业安全，并且严格按照操作规程去做，是燃气经营企业面临的紧迫任务，有些时候由于工作人员紧缺或者工期紧张，就有可能忽略操作规范，从而带来风险；二是改造资金不足的问题，现阶段正处于改造的高峰期，2022年要改造燃气管道约2万公里，改造费用巨大，对燃气管网经营企业或平台公司造成很大的资金负担，财政补贴金额也未可知。因此，解决燃气改造的资金问题是目前的重中之重。”
从模式上看，孙佳欣表示，在传统的由燃气管网经营企业或地方平台公司负责燃气的供应和维护外，通过PPP和特许经营模式、由项目公司进行改建—投资—运营也是各地方政府选择的另一种改造投融资路径。
燃气管网在建设期的成本即是项目的建设投资，包括建筑工程费、设备及工器具购置费、安装工程费、工程建设其他费用、基本预备费及涨价预备费构成，是不包含后续的改造费用的。
在PPP或是特许经营模式中，通常会在运营成本中预留每年的管网维护修理费用。如新疆巴州某县的燃气管道建设PPP项目，会每年提存修理基金，修理费按照固定资产原值的2.2%左右计取。
2016年10月，住房和城乡建设部联手国家发展改革委、财政部、国土资源部、中国人民银行印发的《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》提出，从拓宽投资渠道、优化投资环境、完善支持政策等方面进一步为民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业提供切实的鼓励、引导和便利。在地方政府层面，要加快城市供水、燃气、供热价格形成、调整和补偿机制，价格调整不到位时，地方政府可据实合理补偿运营企业。
孙佳欣认为，考虑到目前的燃气管网改造需求规模、改造资金不足的现状，以及国家政策的鼓励，都需要民间资本积极参与到燃气管网的改造中。民间资本可通过独资合资等直接投资方式、政府社会合作的PPP模式以及参与国有企业改制重组、股权认购、产业投资基金等多种渠道进入。该种模式或许可以盘活地方政府燃气资源、解决目前的改造资金瓶颈问题、借助民间资本提升燃气运营质量和效率。
